法律是治理大氣污染的有力武器之一。我國(guó)1987年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》最近一次修改是2000年，至今已達(dá)13年之久，相關(guān)規(guī)定明顯滯后，存在多方面的不足。恰逢世界環(huán)境日，關(guān)注大氣污染問(wèn)題的人們，呼吁盡快修改大氣污染防治法。

　　大氣污染漸嚴(yán)重

　　現(xiàn)行法律多不足

　　從去年冬季綿延到今年春季，全國(guó)有30個(gè)�。▍^(qū)、市）先后出現(xiàn)不同程度的霧霾天氣，北京的空氣污染指數(shù)更是再三爆表。據(jù)國(guó)家氣象局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，今年春季中國(guó)內(nèi)地平均霧霾日數(shù)為12.1天，較常年同期偏多4.3天，為1961年以來(lái)歷史同期最多。北京市霧霾日數(shù)46天，較常年同期（7.1天）偏多5.5倍，為近60年最多。

　　環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示，長(zhǎng)時(shí)間、大范圍的霧霾天氣，影響全國(guó)17個(gè)省（市、區(qū)），約占國(guó)土面積的1/4，受影響人口達(dá)6億。目前，我國(guó)仍有約70%的城市不能達(dá)到新的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。這不禁讓人們質(zhì)疑：大氣污染防治法管用嗎？

　　制定于1987年的大氣污染防治法，先后在1995年、2000年經(jīng)歷兩次修改。2006年后又進(jìn)入修改程序，但修改草案稿于2010年1月由環(huán)保部報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦后，一直處于“排期”狀態(tài)。用13年前修改的法律治理當(dāng)下的大氣污染，已明顯不合時(shí)宜。

　　不少專(zhuān)家認(rèn)為，大氣污染防治法沒(méi)有明確規(guī)定政府關(guān)于保護(hù)大氣環(huán)境的責(zé)任，政府防治大氣污染的指標(biāo)也不明確，導(dǎo)致大多數(shù)地方政府優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，“先污染、后治理”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，大氣污染防治法規(guī)定的處罰力度較輕，最高額也僅為十萬(wàn)元以下，難以起到遏制環(huán)境違法行為的效果。

　　“條款過(guò)時(shí)了。”中國(guó)人民大學(xué)教授、環(huán)境資源法教研室主任周珂說(shuō)，“現(xiàn)有法律規(guī)定，二氧化硫、大的顆粒物、PM10、燃煤、酸雨等是重點(diǎn)防控對(duì)象。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，PM2.5、氮氧化物、揚(yáng)塵，已經(jīng)成為新的污染物控制的重點(diǎn)，這些在現(xiàn)有法律中體現(xiàn)不多。”

　　曾參與大氣污染防治法修改的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員常紀(jì)文也認(rèn)為，現(xiàn)行法律的一些規(guī)定不再適合當(dāng)下的環(huán)境狀況，“比如，沒(méi)有預(yù)計(jì)到現(xiàn)在的工業(yè)污染會(huì)這么嚴(yán)重；再如，重視的是個(gè)體企業(yè)的大氣污染防治，但目前區(qū)域性污染已經(jīng)成為一個(gè)很突出的問(wèn)題。”

　　各地出招治大氣

　　國(guó)外經(jīng)驗(yàn)可借鑒

　　面對(duì)日漸嚴(yán)峻的大氣污染，環(huán)保部以及我國(guó)不少省市已出臺(tái)了治理大氣污染的政策法規(guī)。

　　目前，環(huán)保部正在牽頭制定大氣污染防治計(jì)劃，預(yù)計(jì)年內(nèi)頒布。針對(duì)PM2.5的治理，環(huán)保部已經(jīng)在今年3月發(fā)布了《關(guān)于執(zhí)行大氣污染物特別排放限制的公告》，對(duì)全國(guó)47個(gè)地級(jí)以上城市的火電、鋼鐵、石化、水泥、有色、化工等六大重污染行業(yè)，實(shí)行大氣污染物的特別排放限制，特別排放的標(biāo)準(zhǔn)比法定的排放標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)得多。

　　據(jù)報(bào)道，受霧霾影響較為嚴(yán)重的北京，今年6月底之前將完成《北京市大氣污染防治條例（送審稿）》，并上報(bào)北京市人大常委會(huì)審議，年內(nèi)有望出臺(tái)。按照條例草案的要求，在大氣受到嚴(yán)重污染、可能發(fā)生危害人體健康和安全的緊急情況下，市政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)布大氣污染公告，采取強(qiáng)制性應(yīng)急措施，如按照車(chē)輛的排放水平、使用年限或者車(chē)型在一定區(qū)域內(nèi)采取限制機(jī)動(dòng)車(chē)行駛的機(jī)動(dòng)車(chē)交通管制措施。

　　陜西省也于今年5月發(fā)布了《陜西省“治污降霾保衛(wèi)藍(lán)天”行動(dòng)計(jì)劃（2013年）》。相較于過(guò)去以藍(lán)天數(shù)為考核指標(biāo)，此次行動(dòng)計(jì)劃將二氧化硫、二氧化氮、降塵、PM10和PM2.5五項(xiàng)污染物濃度的下降幅度作為考核指標(biāo)，更加細(xì)化和明確。該計(jì)劃共涉及三大類(lèi)任務(wù)：集中治理百余家燃煤企業(yè)污染問(wèn)題；加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治工作；加大城市大氣綜合整治工作力度。

　　對(duì)于地方出臺(tái)政策法規(guī)治理大氣污染的做法，周珂認(rèn)為這是一種行之有效的方式，“由各地方出臺(tái)政策法規(guī)治理大氣污染，可以為國(guó)家層面修改大氣污染防治法提供參考。”

　　國(guó)外經(jīng)驗(yàn)同樣可以借鑒。據(jù)了解，日本的大氣環(huán)境法比較具體明確，可操作性強(qiáng)。之所以如此，一個(gè)重要原因是日本的大氣環(huán)境立法走的是自下而上的路線，先有地方立法，之后在地方立法的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，形成國(guó)家立法。

　　周珂建議，我國(guó)可以學(xué)習(xí)國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在一些重點(diǎn)省市治理大氣污染的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，推動(dòng)全國(guó)性的立法，出臺(tái)全國(guó)性的大氣污染防治措施，是一種比較順暢的機(jī)制。

　　修法應(yīng)當(dāng)避誤區(qū)

　　單行條例可先行

　　毫無(wú)疑問(wèn)，大氣污染防治法應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，盡快修改。

　　當(dāng)前，修法之所以速度遲緩，效果不佳，一個(gè)重要原因就在于有關(guān)部門(mén)為了消除經(jīng)濟(jì)部門(mén)的反對(duì)，往往小修、小補(bǔ)或者遷就，并沒(méi)有在框架上作出較大的調(diào)整，希望通過(guò)這種方式獲得改比不改好的效果。

　　為此，專(zhuān)家認(rèn)為，修法一定要下決心、出實(shí)招、在全社會(huì)范圍內(nèi)形成共識(shí)。而這個(gè)共識(shí)的前提是，有些地方已經(jīng)實(shí)施了該治理方式并且取得了不錯(cuò)的效果。

　　“在修法過(guò)程中，我們應(yīng)該避免一些誤區(qū)。”周珂指出，國(guó)家層面的立法應(yīng)當(dāng)明確其關(guān)注的領(lǐng)域。“現(xiàn)有法律的一大問(wèn)題是什么都想管，但往往什么都難管好。從國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，譬如美國(guó)的《清潔空氣法》，主要確定空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和基本原則。國(guó)家立法就應(yīng)該立足于宏觀把握，具體問(wèn)題則由地方立法來(lái)解決。”

　　對(duì)于地方立法治理大氣污染而言，各地也應(yīng)該突破一些陳舊、錯(cuò)誤的觀念。比如，人們往往對(duì)我國(guó)立法有一些錯(cuò)誤理解，認(rèn)為國(guó)家立法沒(méi)有的，地方就不能規(guī)定。

　　“的確，在大多數(shù)情況下是這樣的，但在環(huán)境領(lǐng)域不是。國(guó)家立法沒(méi)有的，地方立法可以有；國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)定得低的，地方標(biāo)準(zhǔn)可以高，這些都可以突破，況且我國(guó)環(huán)境保護(hù)法本身就有這方面的專(zhuān)門(mén)規(guī)定。”周珂說(shuō)，在今后的大氣污染防治立法中，應(yīng)當(dāng)賦予地方更多的權(quán)限，國(guó)家立法應(yīng)當(dāng)為地方或區(qū)域立法提供基礎(chǔ)和必要的保障機(jī)制。

　　此外，大氣污染防治法重視對(duì)現(xiàn)有設(shè)備污染源的控制，而忽視對(duì)新污染源的控制。雖然我國(guó)近年來(lái)出臺(tái)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)區(qū)域限批、流域限批制度，這些制度也控制了新污染源，但實(shí)際上保護(hù)了老污染源。因此，專(zhuān)家認(rèn)為，應(yīng)將控制新污染源制度與淘汰落后設(shè)備制度結(jié)合起來(lái)，共同治理大氣污染。

　　常紀(jì)文則建議，將區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控寫(xiě)進(jìn)現(xiàn)有法律。區(qū)域性污染是我國(guó)許多地區(qū)面臨的共同問(wèn)題，以北京為例，北京PM2.5主要污染物有一部分來(lái)源于鄰近區(qū)域。這種情況下，如果不在聯(lián)系緊密的省市之間實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控，大氣污染的問(wèn)題就難以解決。

　　“其實(shí)，早在2008年奧運(yùn)會(huì)期間，在國(guó)家統(tǒng)一指揮下，北京及周邊兄弟省市采取區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，取得了良好效果。”常紀(jì)文說(shuō)，可見(jiàn)，如果聯(lián)防聯(lián)控制度能夠得到法律的確認(rèn)，如果制定了區(qū)域大氣污染防治工作的整體規(guī)劃，這將有助于建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的長(zhǎng)效機(jī)制，在更廣范圍內(nèi)取得較好的治理效果。

　　周珂建議，可以細(xì)化一些具體制度，通過(guò)制定單行條例來(lái)解決問(wèn)題。例如，以前我國(guó)經(jīng)濟(jì)不是很發(fā)達(dá)，移動(dòng)污染物排放源（機(jī)動(dòng)車(chē)、船、飛機(jī)等）帶來(lái)的污染也不是很?chē)?yán)重。現(xiàn)在，尤其是在北京、上海等大城市，移動(dòng)污染物排放源的污染日趨嚴(yán)重，可以通過(guò)制定單行條例或地方立法的方式，控制移動(dòng)污染物排放源。