據(jù)國土資源部網(wǎng)站消息，根據(jù)黨的“十八大”報告關于“推動能源生產(chǎn)和消費革命，控制能源消費總量”的相關論述，近日，國家發(fā)改委能源所能源系統(tǒng)分析研究中心主任周伏秋指出，進行能源總量控制，必須是“柔性的”。國務院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部部長馮飛指出，以往的“命令-控制型”的能源政策體系必然轉向，今后的能源政策將轉向以經(jīng)濟激勵政策為主，一些市場化的、經(jīng)濟激勵性的政策手段迎來了機遇期。

“全國能源系統(tǒng)要立足國內、把握趨勢，推動能源生產(chǎn)和消費革命，控制能源消費總量，優(yōu)化能源結構，轉變能源發(fā)展方式，不失時機推進能源體制改革，確保國家能源安全，為經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和民生改善提供源源不斷的動力，為全面建成小康社會提供堅強的能源保障�！边@一于不久前召開的全國能源工作會議透露出的信息，正好契合了黨的“十八大”報告的相關論述——“推動能源生產(chǎn)和消費革命，控制能源消費總量”。

事實上，國家發(fā)改委能源所能源系統(tǒng)分析研究中心主任周伏秋早就注意到，黨的“十八大”報告是中央文件當中第一次將能源生產(chǎn)和消費的改革提高到這樣的高度。

“必須加快構建立足國內的能源安全保障體系，把國家能源安全牢牢掌控在自己手中�！敝芊�秋表示：“這體現(xiàn)了國家推進能源生產(chǎn)和消費革命的勇氣和魄力，能源消費總量控制工作要動真格，國家進行能源消費總量控制的決心已下�！�

國務院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究部部長馮飛指出，在這樣的情況下，在以往的能源政策體系當中發(fā)揮了巨大作用的“命令-控制型”的政策體系必然轉向，今后的能源政策將轉向以經(jīng)濟激勵政策為主，一些市場化的、經(jīng)濟激勵性的政策手段迎來了機遇期。

持續(xù)增長的能源需求

近幾年來，中國能源消費一直保持著巨大的增量。據(jù)國家發(fā)改委能源研究所副所長戴彥德提供的數(shù)字顯示，2012年是近10年來中國經(jīng)濟增速最低的一年，也是近年來能源供需關系最為寬松的一年，但是能源消費總量的增長仍比2011年多出1.4億噸標準煤。2013年，由于基礎建設投資的增加、城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展、換屆效應、經(jīng)濟增速上漲、民生工程等方面因素的影響，能源消費總量的增速還要再加快。

據(jù)預計，“十二五”、“十三五”期間我國仍將處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設的快速發(fā)展階段，2020年前能源消費需求仍有可能保持2000年以來每年約2億噸標準煤的增速，到2020年能源需求總量有可能達到53億噸標準煤。“如果真的達到這個數(shù)，不但能源供應難以保障，環(huán)境也受不了，一些地方生態(tài)環(huán)境承載能力已近極限。”戴彥德強調。

巨大且增長迅速的能源消費，使得中國的能源對外依存度迅速上升。從2011年中國的一次能源消費結構來看，煤炭占68.4%，石油占18.6%，天然氣占5.0%，其他能源所占比例很小。自從1993年成為石油凈進口國以來，中國的石油對外依存度由當年的6%，一路攀升。

2012年10月24日，國務院新聞辦公室發(fā)布了《中國的能源政策(2012)》白皮書，指出中國石油對外依存度已經(jīng)達到57%。2012年，中國進口的煤炭為2.9億噸，為有史以來的最高紀錄。2006年，中國成為天然氣凈進口國，2012年天然氣對外依存度接近1/3。

從國際來看，能源形勢也不容樂觀。以石油為例，2012年9月，中國戰(zhàn)略思想庫發(fā)表的《中國的能源安全與戰(zhàn)略選擇》一文指出，在進口來源上，中國的海外油源主要集中在中東和非洲，這兩地的石油進口占中國石油進口量的3/4。這個區(qū)域也是亞洲與歐洲的油源。隨著國際能源供求矛盾日益加劇，亞歐之間的能源競爭將趨于激化，亞洲內部各國之間的能源競爭也將趨于激化。

現(xiàn)在，中東油氣在美國能源供應版圖中的重要地位正在逐步弱化。這一變化將導致全球能源格局發(fā)生深刻變化，將對中國能源安全產(chǎn)生較大沖擊。美國力量如果撤出中東，中國面臨的一個最重要問題就是油氣的通道安全問題。

政策糾結

黨的“十六大”以后，國務院發(fā)展研究中心協(xié)調組織國家發(fā)改委能源研究所、科技部技術發(fā)展研究中心、中國環(huán)境規(guī)劃院、清華大學、煤炭信息研究院等單位共同進行了“中國能源綜合發(fā)展戰(zhàn)略與政策研究”。該項目從2002年11月立項，2004年8月完成，形成了《中國能源發(fā)展戰(zhàn)略與政策研究報告》。

當時預計，到2020年中國一次能源的需求在25億到33億噸標準煤之間。但是，2010年中國的一次能源消費總量已達到32.5億噸，比預計提前了10年。

當時報告提出的能源戰(zhàn)略是“保證供應、節(jié)能優(yōu)先、結構優(yōu)化、環(huán)境友好、市場推動”。當時總報告的執(zhí)筆人之一馮飛認為，當時提出的戰(zhàn)略當中，節(jié)能工作確實得到了前所未有的重視，取得了令全球矚目的成績，“十一五”期間，我國在經(jīng)濟高速增長的情況下實現(xiàn)了萬元GDP能耗下降20%的目標，但是“結構優(yōu)化”和“市場推動”不盡如人意。2004年預計的能源消費需求提前10年實現(xiàn)，其中的重要原因就是重工業(yè)的發(fā)展超出了預期。

2010年10月，中共十七屆五中全會召開，“合理控制能源消費總量”開始進入國家決策層視野。在此之前，國內能源研究機構已對此項剛性的、強約束性的能源政策進行專題研究。但從該項新政提出伊始，各方的公開爭議與私下質疑之聲從未平息，能源消費總量控制實施方案也遲遲未能出臺。

糾結的關鍵點在于，能源是經(jīng)濟的血液，倘若嚴格控制能源消費總量，就意味著限制經(jīng)濟增長速度。目前，我國經(jīng)濟發(fā)展程度并不是很高，擺脫貧困的任務依然艱巨，全國各地發(fā)展不平衡，地方政府是強勢利益主體，同時也是各自轄區(qū)內相關利益主體的代言人，在涉及地方發(fā)展權的問題上絕無可能輕易妥協(xié)。

轉向以“經(jīng)濟激勵”為主