電力工業(yè)是我國能源綜合體系的重要組成部分，是重要的國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是資金、技術(shù)高度密集的生產(chǎn)行業(yè)，其中的電網(wǎng)環(huán)節(jié)具有自然壟斷屬性。

建國以來，我國沿襲前蘇聯(lián)管理體制，從國家層面對電力工業(yè)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行和管理。改革開放以后，電力工業(yè)逐步實(shí)施了市場化改革，1984年推行“集資辦電”政策，1996年組建國家電力公司實(shí)現(xiàn)“政企分離”，2002年印發(fā)國發(fā)5號(hào)文件明確電力改革總體方案并加以推進(jìn)。

伴隨著電力市場化改革的不斷深化，電力行業(yè)參與主體逐漸多元化，電力工業(yè)管理面臨越來越復(fù)雜的局面，電力統(tǒng)一規(guī)劃有逐步削弱的趨勢，產(chǎn)生了一些負(fù)面作用，已經(jīng)影響到電力工業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

一、當(dāng)前電力規(guī)劃管理存在的問題

（一）統(tǒng)一規(guī)劃缺失，電力無序發(fā)展

近年來，電力工業(yè)快速發(fā)展，但電力統(tǒng)一規(guī)劃制度缺失，主管部門重微觀、輕宏觀，重項(xiàng)目審批、輕規(guī)劃研究，甚至拋開電力規(guī)劃隨意進(jìn)行項(xiàng)目審批，突出表現(xiàn)在目前“十二五”已經(jīng)過去兩年多，但電力“十二五”規(guī)劃仍沒有確定。與此同時(shí)，受主管部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理、部門內(nèi)部或上下級部門之間銜接不順暢等因素影響，電力綜合規(guī)劃與水電、煤電、新能源發(fā)電、電網(wǎng)等專項(xiàng)規(guī)劃之間，國家規(guī)劃與省級規(guī)劃之間，電力規(guī)劃與國土、環(huán)保、水利規(guī)劃之間，電力發(fā)展規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、價(jià)格等政策之間存在較為嚴(yán)重的不統(tǒng)籌、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。

電力統(tǒng)一規(guī)劃的缺失、滯后及不協(xié)調(diào)問題，在很大程度上加劇了電力項(xiàng)目盲目審批、無序建設(shè)，并造成了不利的后果。2002年以來，發(fā)電企業(yè)在中東部地區(qū)大量投資新建煤電項(xiàng)目，但鐵路運(yùn)輸和煤炭供應(yīng)等并沒有協(xié)調(diào)匹配，使得地區(qū)性的煤電運(yùn)緊張局面反復(fù)出現(xiàn)；“十一五”以來，我國風(fēng)電快速擴(kuò)張，由于沒有新能源發(fā)電與電力工業(yè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一規(guī)劃為指導(dǎo)，部分地區(qū)風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模大大超出系統(tǒng)合理消納能力，棄風(fēng)現(xiàn)象大量出現(xiàn)，嚴(yán)重影響了風(fēng)電項(xiàng)目效益和風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

（二）規(guī)劃工作流程不完善，滾動(dòng)修編機(jī)制不健全

電力規(guī)劃的編制、發(fā)布、滾動(dòng)修訂缺乏規(guī)范透明的管理機(jī)制。規(guī)劃編制和發(fā)布的流程不規(guī)范，主管部門研究制定規(guī)劃過程中沒有動(dòng)員電力企業(yè)和單位的廣泛參與，相關(guān)部門和上下級管理機(jī)關(guān)之間也沒有進(jìn)行充分溝通，沒有廣泛征求專家和社會(huì)各界的意見，國家“十五”、“十一五”電力規(guī)劃均未形成規(guī)范的、正式發(fā)布的規(guī)劃稿。同時(shí)，滾動(dòng)修編的機(jī)制也不健全，一、兩年后由于邊界條件變化很大，規(guī)劃隨即失去了指導(dǎo)意義。

（三）規(guī)劃研究支撐力量不足，規(guī)劃研究深度不足

電力規(guī)劃研究體系不健全，政府編制電力規(guī)劃缺乏專業(yè)性的常設(shè)機(jī)構(gòu)給予技術(shù)支撐。近年來完成的電力規(guī)劃內(nèi)容相對簡化，既缺乏對多種規(guī)劃方案擇優(yōu)選擇的論證，也缺乏與能源、交通、環(huán)保、價(jià)格等相關(guān)行業(yè)規(guī)劃及政策措施的相互協(xié)調(diào)，規(guī)劃研究工作的系統(tǒng)性、廣泛性、民主性不足，科學(xué)性不強(qiáng)，影響規(guī)劃的落實(shí)和電力工業(yè)的健康發(fā)展。

（四）規(guī)劃對項(xiàng)目審批的指導(dǎo)作用有待加強(qiáng)

規(guī)劃過于宏觀，隨意性大，項(xiàng)目前期工作開展缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，電力項(xiàng)目良性開發(fā)秩序和市場運(yùn)行機(jī)制未能建立，公平公開市場競爭難以實(shí)施，企業(yè)跑馬圈地現(xiàn)象普遍，迫切需要建立完善規(guī)劃與項(xiàng)目審批的一體化管理機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)劃對項(xiàng)目審批的指導(dǎo)，提高規(guī)劃權(quán)威性，確保規(guī)劃的科學(xué)有效落實(shí)。

（五）規(guī)劃后評價(jià)和責(zé)任追究制度亟待建立

規(guī)劃后評價(jià)機(jī)制缺失，沒有建立規(guī)劃失誤的責(zé)任追究制度。缺電與多電交替出現(xiàn)、部分電力產(chǎn)業(yè)盲目擴(kuò)張、大量資金浪費(fèi)等現(xiàn)象，都與規(guī)劃缺失及失誤相關(guān)，目前條件下難以進(jìn)行制約。

二、加強(qiáng)完善電力統(tǒng)一規(guī)劃的必要性

（一）電力工業(yè)的自身特性要求加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃

在一個(gè)電力系統(tǒng)內(nèi)，發(fā)電、供電和用電設(shè)備在電氣上相互連接，相互耦合，因此，任何一點(diǎn)發(fā)生故障或任何一個(gè)設(shè)備出現(xiàn)問題，都會(huì)在瞬間影響和波及全系統(tǒng)，如果處理不及時(shí)和控制措施不恰當(dāng)，往往會(huì)引起連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致事故擴(kuò)大，在嚴(yán)重情況下會(huì)使系統(tǒng)發(fā)生大面積停電事故。為了整個(gè)電力系統(tǒng)的安全、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和可靠地向用戶供電，電力生產(chǎn)過程有嚴(yán)格的統(tǒng)一調(diào)度制度。系統(tǒng)內(nèi)各個(gè)電廠、變電站和供電所都必須接受統(tǒng)一調(diào)度，執(zhí)行調(diào)度員的命令；在正常運(yùn)行條件下，隨時(shí)保持電力供需平衡；在故障出現(xiàn)時(shí)，按調(diào)度員命令，迅速處理事故，使事故的影響限制在最小范圍，以減少事故的損失。

由于電力系統(tǒng)的上述固有特性，電力行業(yè)從投資建設(shè)、調(diào)度運(yùn)行、經(jīng)營管理等各環(huán)節(jié)都遵循更為嚴(yán)格的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌安排，相互協(xié)調(diào)，必然要求電力工業(yè)發(fā)展實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃。

（二）我國能源資源與生產(chǎn)力布局不平衡的特征要求加強(qiáng)電力統(tǒng)一規(guī)劃

我國能源資源和生產(chǎn)力發(fā)展布局呈逆向分布，煤炭資源保有儲(chǔ)量的76%分布在北部地區(qū)，水能資源的80%分布在西部地區(qū)，而2/3以上的電力需求集中在中東部地區(qū)。大規(guī)模跨省、跨區(qū)域配置電力資源，是對現(xiàn)有電源和電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展格局的突破和調(diào)整，有可能遇到地方保護(hù)等方面的阻力，需要從國家層面進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，必然要求加強(qiáng)全國電力統(tǒng)一規(guī)劃。

（三）轉(zhuǎn)變電力發(fā)展方式，提高非化石能源比重，促進(jìn)能源效率提高和節(jié)能減排，需要統(tǒng)一規(guī)劃的引導(dǎo)

目前，我國非化石能源消費(fèi)占一次能源消費(fèi)比重僅為8%左右，要實(shí)現(xiàn)2020年非化石能源消費(fèi)量占一次能源消費(fèi)15%的目標(biāo)，發(fā)展清潔能源和新能源發(fā)電、提高能源利用效率任務(wù)繁重。

水電是經(jīng)濟(jì)、成熟、