輸配電體制改革包括電網(wǎng)企業(yè)的拆分重組和電網(wǎng)價格、收費、成本、核算等諸多內(nèi)容,是電力體制改革的重要組成部分,其本質是構建可以支持電力競爭的電網(wǎng)體制。輸配電體制改革的目標是實現(xiàn)輸、配、售全分開,形成發(fā)輸配售四分開的電力體制,這是全世界電力市場化改革的共同經(jīng)驗。
輸配分開本身不是目的,不能引入競爭的輸配分開沒有意義,只會增加社會成本。鑒于目前電力改革的整體環(huán)境,這項改革可以采取循序漸進的方式。
輸配電體制改革有三種可選模式
第一種模式是售電獨立,先將電網(wǎng)內(nèi)部的營銷職能獨立出來,暫不實行輸配分開,形成輸配一體化、售電環(huán)節(jié)獨立的體制。這種模式的優(yōu)點在于保持電網(wǎng)管理的整體性,容易形成共識,易于操作,缺點是輸電、配電業(yè)務由同一家電網(wǎng)企業(yè)管理,而電網(wǎng)企業(yè)管理的地區(qū)跨度過大,電網(wǎng)企業(yè)天然的偏重輸電網(wǎng)的建設,輸電與配電投資難以均衡,往往造成配電網(wǎng)建設的薄弱和投資不足。因此,若實行這種模式,應同時要求電網(wǎng)企業(yè)實行電網(wǎng)內(nèi)部輸配電獨立核算,條件成熟時,實行輸配分開。實行售電獨立后,售電公司有三種組建方式,一是由發(fā)電企業(yè)設立售電公司;二是社會組織成立電能批發(fā)公司,要從發(fā)電企業(yè)購買大宗電能然后向用戶銷售,當然,大用戶也可直接從發(fā)電企業(yè)購電;三是需要設立一種為居民和中小用戶 (以下簡稱小用戶)購電提供保障的售電公司,這種售電公司常有公益性質,最好的方式是由目前電網(wǎng)企業(yè)營銷部分立而成,為地區(qū)性的公益性售電公司。實行售電獨立需要的政策,一是允許設立獨立的售電公司,并按地區(qū)設立負責電力普遍服務的售電公司,二是同時放開規(guī)模以上用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易,三是政府必須配套推出各地區(qū)的輸配電價。
第二種模式是配售一體。配電售電業(yè)務暫由一家企業(yè)經(jīng)營,形成所謂的獨立配售電企業(yè),輸電業(yè)務獨立后單獨管理。輸電資產(chǎn)比較清晰,容易剝離,涉及人員相對較少,也比較容易實現(xiàn),有些國家電力改革初期即采用這種模式。其缺點是配售電公司在一定區(qū)域自然壟斷,配售電公司的經(jīng)營成本乃至經(jīng)營失誤,最終都將轉嫁給當?shù)赜脩,容易將原來電網(wǎng)公司的一家壟斷變成許多小的區(qū)域壟斷。因此,若實行這一模式,就必須同時開放規(guī)模以上大用戶與發(fā)電企業(yè)的直接交易,使規(guī)模以上的用戶都可以按照自愿原則向發(fā)電企業(yè)洽購電能,其余用戶(主要為小用戶)由地區(qū)配售電公司統(tǒng)一供電,其價格按國家規(guī)定執(zhí)行。這種模式下的配售電公司具有三重功能,一是買賣電能的經(jīng)營功能,配售電公司可以像大用戶一樣向發(fā)電企業(yè)洽購電能并按規(guī)定價格賣給用戶;二是配電網(wǎng)經(jīng)營管理職能,從使用配電網(wǎng)絡的大用戶按規(guī)定收取過網(wǎng)費;三是普遍服務功能,負責向小用戶及公共用戶提供普遍服務。
由于配售電公司向發(fā)電企業(yè)購電的價格是雙方洽購的,而售電價格是管制的,其中的價格盈虧部分應接受監(jiān)管并由地方政府定期平衡。
還有一種更為簡便的模式,即大用戶開放。就是暫不改變目前的電網(wǎng)體制,而是加快開放大用戶與發(fā)電企業(yè)的直接交易,首先在規(guī)模以上用戶與發(fā)電企業(yè)建立市場機制。這種方式已被多國采用,簡單、穩(wěn)妥有實效。具體做法是,規(guī)定一定電壓等級或一定用電量等級以上的用戶直接向發(fā)電企業(yè)洽購電能,向電網(wǎng)企業(yè)交納過網(wǎng)費,我們暫時稱之為大用戶直購電模式。
大用戶直購電呼吁多年未獲制度性進展,一個主要原因就是把這種市場化的探索納入了行政審批的框架,誰參加要批,與誰結對要批,交易多少電量也要批,層層批,事事批,市場的活動性被審批限制,企業(yè)自主交易權變成了政府的特許和恩賜。因此,直購電工作欲取得制度化的進展,必須界定好市場與政府的邊界,政府只管輸配電價、準入條件、市場規(guī)則和系統(tǒng)安全。另外,大用戶直購電必須以省為單位整體實施。
改革目標應是構建競爭性的電力市場
上述三種模式都是為了在所謂穩(wěn)妥的前提下推進改革采取的過渡模式,不是改革的目標模式,因為市場機制一旦開始運作,這種不徹底、不完善、半拉子的體制就會顯露其內(nèi)在缺陷,就會與市場機制發(fā)生沖突。電力市場化改革可以由不同的路徑起步,但其目標和基本原則,必須遵循電力市場化改革的一般規(guī)律,這個規(guī)律就是實現(xiàn)發(fā)輸配售四分離,恢復電能的一般商品屬性,讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎作用。
輸配電體制的改革,政企分開改革,電價制度的改革,這些改革的核心都是要構建競爭性的電力市場。世界電力市場的構建一般有兩種路徑,一種是從發(fā)電端開始競價上網(wǎng),另一種就是在售電側培育多個購電主體,但有一個共同點就是要允許價格隨供需而產(chǎn)生波動。我國此前實施的廠網(wǎng)分開改革,只具備了開展競價上網(wǎng)的條件。
單純的競價上網(wǎng)并不適合國情。因為競價上網(wǎng)盡管引入競爭,但買電者仍然只有電網(wǎng)一家,電力富裕時,發(fā)電企業(yè)需要競相壓價爭取上網(wǎng)電量直至虧損;電力緊張時,電網(wǎng)必須高價購買上網(wǎng)電量(因為電網(wǎng)是用戶唯一的電能提供商),并按管制價格向用戶供電,如此高買低賣直至電網(wǎng)虧損;這也正是美國加州電力危機的根源所在。當然,政府也對競價上網(wǎng)的虧盈以及價格的漲落進行管制,一些國家在電力市場初期就設計了最高限價制度,但終非長久之計,只可應一時之急。競價上網(wǎng)這種模式只能在供需相對平衡的環(huán)境中運行,對中國這樣發(fā)展迅猛、電力余缺經(jīng)常發(fā)生重大逆轉的環(huán)境,競價上網(wǎng)必然大盈大虧,造成政府和社會不能承受之痛。
一些電力競價上網(wǎng)型的市場,初期也設計了差價合約的制度,以便在全電量競爭中降低盈虧風險。一般按實際競爭形成的價格結算的電量不超過15%,另85%以上按事前廠網(wǎng)約定的價格結算。但如果逐步擴大競爭結算的電量,則市場風險增大;如始終維持在15%電量以內(nèi),則市場化配置資源的作用遠遠不夠。所以開展競價上網(wǎng)之后,必須盡快開放多邊交易,形成多買多賣的市場格局。目前國外電力市場競價的電量約5%左右,其余電量基本以中長期雙邊合同的方式形成交易。因此中國的電力市場,只有是多邊的、多元的、靈活的,才有可能是穩(wěn)健的。
只實行廠網(wǎng)分開的改革,是半拉子的改革,有效競爭無法形成,改革的成果未能充分體現(xiàn)。因此需要深化輸配電體制的改革。輸配電改革無論實行上述三種模式中哪一種,都等于在售電一側構建了多個主體,正好與發(fā)電廠形成多買多賣的市場格局,充分利用了廠網(wǎng)分開的成果。
電力市場化改革具有極強的系統(tǒng)性,不管是價格、體制的改革,還是管理方式的改革,都必須圍繞市場構建這個核心目標。改革可以分步驟實施,但應該保持有序和連續(xù),應該設計輸配電體制政策的具體時間進程。如果改革走走停停,不但難以達成既定的目標,甚至一些問題會變得比改革前更嚴重,這也是近年電力改革的經(jīng)驗教訓。
還有一點就是電力改革具有很強的規(guī)律性,這個問題本質上沒有姓資姓社的區(qū)別。世界各國電力改革的模式幾乎都要毫無例外的、系統(tǒng)的改造電力體制、電價體制及政府管電方式。沒有體制、電價等基礎制度的改革,電力市場化改革難有實質進展,如果一邊強調市場一邊反復“調控”,難以真正推進市場的形成。
關于改革的時間進程應該清晰可問責,不