尊重我國特殊國情和立法特色

記者：對(duì)于《電力法》的修訂，是繼續(xù)“摸著石頭過河”還是立法先行？

吳鐘瑚：國外有立法先行，機(jī)構(gòu)隨之設(shè)立并施政的做法；但是我國是先定機(jī)構(gòu)而后立法。政府機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)職能，是根據(jù)分工的主管領(lǐng)域，被授權(quán)起草相應(yīng)的法律法規(guī)。然后依據(jù)立法程序向全國人大提出法律案，這樣就無法做到立法先行。首先要明確誰來立法、誰來執(zhí)法、誰是法律實(shí)施主體，然后再規(guī)范法律關(guān)系，執(zhí)法部門才能依法行政，這在體制上和國外有很大的差異。因此在現(xiàn)行體制下我們就不能完全照搬國外的模式，要立足中國國情實(shí)際，提高立法之后的法律效力。我們的法律要充分尊重我國的特殊國情和立法特色。

記者：如何使加快立法得到實(shí)質(zhì)性采納？

吳鐘瑚：電力市場(chǎng)化改革是業(yè)內(nèi)人士的共識(shí)，應(yīng)堅(jiān)定不移地向前推進(jìn)。在推進(jìn)過程中不可避免會(huì)有不同的聲音。從電力發(fā)展成就來看，廠網(wǎng)分開之后，電力行業(yè)經(jīng)歷了快速發(fā)展時(shí)期，已經(jīng)形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，有利于理順電力經(jīng)濟(jì)主體關(guān)系并促進(jìn)電力工業(yè)進(jìn)步。《電力法》的修訂應(yīng)該加快，不可能做到一蹴而就，但也不能因噎廢食、畏難不前，對(duì)已經(jīng)成熟的東西應(yīng)及時(shí)以法律形式固定下來，并保持一定的前瞻性。對(duì)《電力法》修訂的難點(diǎn)和復(fù)雜環(huán)節(jié)，可以暫時(shí)緩行，以免操之過急造成立法失誤，立法要盡力避免負(fù)面影響。

立法應(yīng)保障電力行業(yè)健康發(fā)展

記者：《電力法》是當(dāng)時(shí)電力發(fā)展的產(chǎn)物，出臺(tái)至今，有哪些地方已經(jīng)不適應(yīng)電力工業(yè)的發(fā)展？

吳鐘瑚：《電力法》出臺(tái)至今已經(jīng)十幾年，電改之后，我國的電力行業(yè)發(fā)生了很大的變化，《電力法》應(yīng)該及時(shí)反映電力改革成果，以及電力產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和法律關(guān)系的調(diào)整�！峨娏Ψā烦雠_(tái)時(shí)還未成立國家電監(jiān)會(huì)。《電力法》中的電力主管部門主要是指國家發(fā)改委，省市發(fā)改委和縣級(jí)政府等，電監(jiān)會(huì)的法律地位在《電力法》沒有體現(xiàn)，因此它沒有法律授權(quán)的執(zhí)法地位很尷尬�！峨娏Ψā分械诙�十五條中規(guī)定供電營業(yè)區(qū)的劃分，應(yīng)當(dāng)考慮電網(wǎng)的結(jié)構(gòu)和供電合理性等因素。對(duì)于一個(gè)供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個(gè)供電營業(yè)機(jī)構(gòu)的規(guī)定，現(xiàn)在看很不合理了。因?yàn)檫@一條規(guī)定與當(dāng)時(shí)我國鼓勵(lì)“誰投資，誰用電，誰得利”的集資辦電和每度電征收2分錢電力建設(shè)基金用于辦電等政策是相適應(yīng)的。如今出現(xiàn)了一批獨(dú)立發(fā)電商，但是作為央企的電力行業(yè)發(fā)輸配仍是一體化經(jīng)營的。廠網(wǎng)分開后，發(fā)電已經(jīng)完全從電網(wǎng)中獨(dú)立出來，而且還有分布式能源和大用戶直供電，改革的下一步還要進(jìn)行配售分開，一個(gè)營業(yè)區(qū)的設(shè)定就阻礙了新的用能方式的變革。目前電源和電網(wǎng)同步設(shè)計(jì)規(guī)劃建設(shè)變得困難，新能源形成了產(chǎn)業(yè)群但并網(wǎng)困難，發(fā)電主體、電源構(gòu)成、燃料構(gòu)成、成本構(gòu)成都已多元化，各方利益關(guān)系十分復(fù)雜，這一切都充分暴露了《電力法》不適應(yīng)電力行業(yè)發(fā)展的矛盾，要盡快進(jìn)行修訂。

記者：具體說來，修訂之后的《電力法》應(yīng)是一部怎樣的法律，需補(bǔ)充納入哪些內(nèi)容？

吳鐘瑚：從立法宗旨而言，新的《電力法》應(yīng)是能保障和促進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展，適應(yīng)電力市場(chǎng)制度建設(shè)，能合理調(diào)整和規(guī)范電力投資生產(chǎn)輸送使用等各方關(guān)系的法律。同時(shí)，應(yīng)承擔(dān)節(jié)能減排的責(zé)任，使各種電源都友好接入電網(wǎng)，更好為消費(fèi)者提供基本服務(wù)，朝著產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化方向健康可持續(xù)發(fā)展。

在如今多元化市場(chǎng)主體的情況下，電價(jià)和電力監(jiān)管尤為重要，必須明確市場(chǎng)監(jiān)管主體，界定政府和市場(chǎng)的功能與作用，明確電價(jià)形成機(jī)制。電監(jiān)會(huì)作為電力監(jiān)管部門，被賦予電力監(jiān)管的職權(quán)和責(zé)任，卻沒有法律地位，這不得不說是很大的遺憾。

黨的十八大再次強(qiáng)調(diào)民生在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的重要地位，關(guān)于電力消費(fèi)者也應(yīng)該在《電力法》篇章中占有一席之地，如電力企業(yè)如何保證電能質(zhì)量和履行服務(wù)承諾，都應(yīng)用法律形式固定，使其更具操作性�！峨娏Ψā吩谖覈�能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、保證清潔能源比例逐漸提升、可再生能源的具體鼓勵(lì)支持等方面也應(yīng)該有所體現(xiàn)。《電力法》涉及到電建、土地、資源稅、民事關(guān)系等，必須和這些相關(guān)法做好分工和銜接。

立法與我國能源法制建設(shè)有機(jī)結(jié)合

記者：目前《能源法》起草和《電力法》修訂的進(jìn)展如何？

吳鐘瑚：《電力法》修訂受阻，很主要的原因是電力體制改革不暢。2002年實(shí)行電力體制改革后，出臺(tái)煤電聯(lián)動(dòng)、上網(wǎng)電價(jià)暫行管理辦法、輸配電價(jià)暫行管理辦法、銷售電價(jià)暫行管理辦法等，同時(shí)我國東北、華東等區(qū)域電力市場(chǎng)先后進(jìn)入試運(yùn)行或模擬運(yùn)行階段，現(xiàn)在幾乎停滯�！赌茉捶ā菲鸩葜�前就在做《電力法》的修訂工作，且《能源法》的送審稿于2008年年初就上呈至國務(wù)院法制部門，尚未進(jìn)入立法程序，現(xiàn)在也處于半停頓狀態(tài)。最初的想法是《能源法》作為母法完成送審和立法程序后，為《電力法》等子法提供修改基礎(chǔ)。但《可再生能源法》作為能源行業(yè)內(nèi)的子法，并未受《能源法》推進(jìn)工作不暢的影響，于2009年進(jìn)行了修訂。當(dāng)然，《電力法》的修改需要調(diào)整的利益關(guān)系要比《可再生能源法》復(fù)雜得多。

《電力法》的修訂以及《能源法》的出臺(tái)，如果和部制改革同步當(dāng)然最好。電力法的修訂首先還應(yīng)對(duì)電力主管部門授權(quán)，但也未必要在法律中明確具體主管部門名字�！峨娏Ψā分袑�(duì)于價(jià)格機(jī)制的確定是個(gè)難點(diǎn)。還有，監(jiān)管利潤還是監(jiān)管成本？電網(wǎng)管理的模式應(yīng)該如何？這些都是難點(diǎn)問題。

記者：根據(jù)開創(chuàng)能源科學(xué)發(fā)展新局面和切實(shí)保障能源供應(yīng)的實(shí)際需要，《電力法》修訂如何與我國能源法制建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來？

吳鐘瑚：《能源法》草案中關(guān)于電力行業(yè)的部分，涉及到電力管理機(jī)構(gòu)、電力價(jià)格形成機(jī)制、電力市場(chǎng)發(fā)展等。當(dāng)然，這些都是原則性的規(guī)定。在能源門類中，電力的技術(shù)管理基礎(chǔ)和銷售形式與煤炭、石油等有很大差別，電力的投資生產(chǎn)消費(fèi)過程不僅有經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，還有技術(shù)上的物理聯(lián)系。例如，煤炭可以像普通商品一樣按質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)交易，但電力不僅要考慮電能，還牽涉到