4月21日召開的十二屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議對(duì)環(huán)保法修訂草案進(jìn)行了第四次審議。本次修訂草案在許多方面均取得了可喜的進(jìn)步，然而，是小勝即滿止步如此，還是應(yīng)百尺竿頭更進(jìn)一步呢?

本次《環(huán)境保護(hù)法(修訂草案)》四審稿，在確認(rèn)生態(tài)文明理念、規(guī)定政府環(huán)境責(zé)任、強(qiáng)化行政執(zhí)法力度、加大企業(yè)違法成本、擴(kuò)大公益訴訟主體、拓展強(qiáng)化許可管理、確立公共預(yù)警機(jī)制、強(qiáng)調(diào)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、明確生態(tài)保護(hù)紅線、促進(jìn)企業(yè)清潔生產(chǎn)、倡導(dǎo)公民綠色生活和重視環(huán)境宣傳教育等方面可謂亮點(diǎn)紛呈，無不令人歡欣鼓舞。對(duì)此，我們必須給予高度的肯定。然而，另一方面，若以生態(tài)文明建設(shè)的原理和要求審視發(fā)現(xiàn)，修訂草案還存在諸多重大的空白和軟肋，亟需以本次修法為契機(jī)，予以進(jìn)一步修改和完善。

提高立法定位，確立為生態(tài)文明建設(shè)的基本法

所謂生態(tài)文明，是指以尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然為內(nèi)心指引和行為準(zhǔn)則，為妥善處理人與自然以及與自然相關(guān)的人與人之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和維護(hù)環(huán)境正義而形成的所有物質(zhì)成果、精神成果和制度成果的總和。從內(nèi)容組成上看，生態(tài)文明是由物質(zhì)文明、精神文明和制度文明三大部分共同組成，其核心內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)包括發(fā)達(dá)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)、民主的生態(tài)政治、先進(jìn)的生態(tài)文化、和諧的生態(tài)社會(huì)和豐富的生態(tài)產(chǎn)品這五個(gè)方面。

依次而言，生態(tài)文明建設(shè)，應(yīng)以人口均衡、環(huán)境宜居、資源永續(xù)和生態(tài)健康為其核心任務(wù)，并以生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)(體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域限批、排污許可等方面)、生態(tài)政治建設(shè)(體現(xiàn)為政府環(huán)境責(zé)任、綠色政績考核、環(huán)境監(jiān)管體制和環(huán)保公眾參與等方面)、生態(tài)文化建設(shè)(體現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境道德、環(huán)�？茖W(xué)技術(shù)、生態(tài)文學(xué)藝術(shù)等方面)、生態(tài)社會(huì)建設(shè)(體現(xiàn)為人口均衡、環(huán)境正義、環(huán)保組織建設(shè)等方面)和生態(tài)產(chǎn)品建設(shè)(體現(xiàn)為環(huán)境治理恢復(fù)、替代資源開發(fā)、生態(tài)修復(fù)保育等方面)為基本建設(shè)路徑。

以此為檢視標(biāo)準(zhǔn)，本次《環(huán)境保護(hù)法(修訂草案)》四審稿在生態(tài)文明建設(shè)這五個(gè)方面均有一些閃光的規(guī)定，但總的說來比較零碎和松散，并未建立起系統(tǒng)、科學(xué)的生態(tài)文明建設(shè)制度體系、監(jiān)管體制和實(shí)施機(jī)制，尚不能成為生態(tài)文明建設(shè)的基本法。其中，特別突出的問題是，沒能樹立環(huán)境、資源和生態(tài)并行保護(hù)的立法理念，確立山水田林湖系統(tǒng)管理的監(jiān)管體制，建立政府、企業(yè)、公眾和法院四方互動(dòng)的實(shí)施機(jī)制。

在生態(tài)文明建設(shè)立法這方面，我國地方立法倒是有驚人的舉措。譬如，2013年12通過的《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》在主體功能區(qū)管理、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)人居、生態(tài)文化和保障措施等六方面對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作出了全面部署，值得《環(huán)境保護(hù)法》借鑒。

確認(rèn)環(huán)境權(quán)，充分發(fā)揮公眾參與的有生力量

所謂環(huán)境權(quán)，簡言之，即公民等享有良好環(huán)境的權(quán)利。從形態(tài)類型上看，環(huán)境權(quán)可包括一般環(huán)境權(quán)和具體環(huán)境權(quán)。常見的具體環(huán)境權(quán)如清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、采光權(quán)、通風(fēng)權(quán)、安寧權(quán)和景觀權(quán)等。環(huán)境權(quán)的提出，是伴隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，環(huán)境問題日益加劇，以至于廣大人民群眾不斷提升的生活質(zhì)量需要同日趨稀缺的良好生態(tài)產(chǎn)品之間的矛盾日漸凸顯的時(shí)代背景下發(fā)生的。環(huán)境權(quán)是人類面對(duì)傳統(tǒng)文明尤其是工業(yè)文明時(shí)代所釀造的環(huán)境危機(jī)而提出的旨在享有安全、舒適的環(huán)境條件的新型權(quán)利主張。

環(huán)境權(quán)是生態(tài)文明時(shí)代的標(biāo)志性權(quán)利，是促使生態(tài)文明建設(shè)由抽象的思想理念和政治口號(hào)轉(zhuǎn)變?yōu)閺V大群眾普遍的環(huán)保意識(shí)和廣泛的環(huán)保行動(dòng)最為切實(shí)有效的制度工具。生態(tài)文明是我國人民在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下汲取天人合一的古代文明精髓、借鑒世界各國關(guān)于人與自然的先進(jìn)理論并結(jié)合當(dāng)前國情而進(jìn)行的偉大發(fā)明創(chuàng)造，它超越了“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”、“綠色發(fā)展”、“低碳經(jīng)濟(jì)”乃至“可持續(xù)發(fā)展”等思想和理論的境界，從人類文明的高度和廣度，來認(rèn)識(shí)和處理人與自然、環(huán)境與發(fā)展的問題，具有極其豐富的思想和深?yuàn)W的內(nèi)涵。對(duì)于普通公眾而言，很難上升為內(nèi)心的自覺意識(shí)和熱烈愿望，并轉(zhuǎn)化為積極的實(shí)踐行動(dòng)。環(huán)境權(quán)恰好可以作為聯(lián)系黨的生態(tài)文明建設(shè)宏偉戰(zhàn)略和公眾參與環(huán)境保護(hù)自覺行動(dòng)的溝通橋梁和制度工具。

在我國，執(zhí)法部門和企業(yè)的關(guān)系本應(yīng)是貓鼠關(guān)系，但受歷史文化傳統(tǒng)的影響，在廣大的基層，兩者之間實(shí)際上是大多和平共處的關(guān)系，甚至是吃吃喝喝的酒肉朋友關(guān)系。很多環(huán)境問題是“民不舉官不糾”，或者“上不查下不辦”。為此，公眾參與便成為推進(jìn)環(huán)境法治建設(shè)不可或缺的有生力量。對(duì)此，環(huán)境權(quán)的確認(rèn)恰好可以為公眾環(huán)境維權(quán)提供更為切實(shí)有力的制度管道，有利于釋放和發(fā)揮公眾參與的力量，推動(dòng)中國環(huán)境司法乃至整個(gè)環(huán)境法治走出困境和尷尬。

這是因?yàn)�，在公民的人身和�?cái)產(chǎn)尚未因污染或破壞而發(fā)生實(shí)質(zhì)損害的階段，公民就可以環(huán)境受損(如低于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn))為由，提起環(huán)境權(quán)之訴，從而對(duì)違法的企業(yè)和政府部門予以及時(shí)、有效的監(jiān)督和抗擊。此外，以環(huán)境權(quán)為基礎(chǔ)的訴訟，可將“污染行為——環(huán)境質(zhì)量受損——人身和財(cái)產(chǎn)受損”的復(fù)雜因果關(guān)系證明，簡化為“污染行為——環(huán)境質(zhì)量受損”的簡單因果關(guān)系證明，從而大大降低環(huán)境侵害因果關(guān)系的證明難度，推動(dòng)環(huán)境維權(quán)走出“起訴難”、“舉證難”等困境，實(shí)現(xiàn)環(huán)境司法的跨越式發(fā)展。

當(dāng)遭受或極有可能遭受環(huán)境侵害時(shí)，享有環(huán)境權(quán)的公民既可向政府主張環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境行政參與權(quán)和環(huán)境行政監(jiān)督權(quán)(如請(qǐng)求履行查處污染企業(yè)的法定監(jiān)管職責(zé))而尋求行政保護(hù)，也可以向法院提起環(huán)境權(quán)之訴而尋求司法保護(hù)。換言之，只要法律確認(rèn)了環(huán)境權(quán)，2014年2月石家莊市民李某起訴環(huán)保局要求其依法履行治理大氣污染職責(zé)的公益訴訟便有了正當(dāng)合法的權(quán)利依據(jù)，法院不可拒絕受理。

盡管此次審議的修訂草案再次擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟的主體范圍，將提起環(huán)境公益訴訟的主體擴(kuò)大到了設(shè)區(qū)的市級(jí)以上政府民政部門登記的相關(guān)社會(huì)組織，有著顯著的進(jìn)步意義，然而，另一方面，修訂草案卻剝奪了享有環(huán)境權(quán)的公民提起環(huán)境公益訴訟的資格，這是很不合理的。

建議本次修訂，將環(huán)境公益訴訟條款進(jìn)一步修改為：“對(duì)污染環(huán)境和破壞生態(tài)等損害公共利益的行為，享有環(huán)境權(quán)的公民、有關(guān)環(huán)保行政機(jī)關(guān)和市級(jí)以上政府民