最近一次實(shí)質(zhì)意義上的改革,是2002年3月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《電力體制改革方案》(即“5號(hào)文”),5號(hào)文要求通過電力市場(chǎng)“廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、輸配分開、競(jìng)爭(zhēng)供電”,最終建立規(guī)范、公正和高效競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)體系。方案出臺(tái)后,國(guó)家電力公司拆分為兩大電網(wǎng)公司(國(guó)家電網(wǎng)與南方電網(wǎng)),五大發(fā)電集團(tuán)和四大輔業(yè)集團(tuán)。同年還成立了正部級(jí)單位——國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)成立,垂直管理體系負(fù)責(zé)制定電力市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則,監(jiān)管市場(chǎng)運(yùn)行,維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)。
按照5號(hào)文的要求,國(guó)家電網(wǎng)只負(fù)責(zé)各區(qū)域電網(wǎng)之間的電力交易和調(diào)度,其資產(chǎn)將分拆成東北、華北、西北、華東、華中5張網(wǎng),以培育競(jìng)爭(zhēng)性的區(qū)域電力市場(chǎng),配合競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、競(jìng)爭(zhēng)供電。同時(shí)電網(wǎng)最終要完成輸配分開、主輔分離,以提高效率、降低成本,優(yōu)化資源配置。
即使以現(xiàn)在的眼光來看,5號(hào)文對(duì)電力體制的改革也是相對(duì)徹底的,在橫向與縱向?qū)﹄娏w系進(jìn)行多重切割,甚至明確了每個(gè)發(fā)電企業(yè)在各電力市場(chǎng)中的份額原則上不超過20%,保證沒有任何一家企業(yè)可以保持上下游一體化或者橫向市場(chǎng)份額超過20%。
但電力改革止步于此,廠網(wǎng)分開(多元化競(jìng)爭(zhēng)格局)僅在發(fā)電環(huán)節(jié)完成,發(fā)電企業(yè)增速緩慢,民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入困難,90%以上的裝機(jī)容量還是由國(guó)有企業(yè)完成的。電網(wǎng)系統(tǒng)離全國(guó)六張網(wǎng)的初衷相距甚遠(yuǎn),國(guó)家電網(wǎng)并未按照方案拆成5張網(wǎng),并且因特高壓電網(wǎng)的上馬而形成技術(shù)上的壟斷。國(guó)家電網(wǎng)也成為全球上最大的一張電網(wǎng),即使是世界上最大的跨國(guó)同步互聯(lián)電網(wǎng)——歐洲大陸電網(wǎng),也是分區(qū)運(yùn)行,與5號(hào)文對(duì)電網(wǎng)改革的目標(biāo)相近。
既然電網(wǎng)是壟斷的,供電企業(yè)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、競(jìng)爭(zhēng)供電也就無從談起,發(fā)電價(jià)格依然由發(fā)改委按照“成本+利潤(rùn)”的模式審批決定,根本沒有實(shí)現(xiàn)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。以國(guó)家電網(wǎng)高度壟斷為代表的電改格局,使得上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)體制越發(fā)僵化,越改革,電價(jià)就越高,當(dāng)前國(guó)內(nèi)占全部用電量85%左右的工業(yè)和商業(yè)用電實(shí)際支付的可比價(jià)格水平已高于美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家。
過往十年的電力市場(chǎng)發(fā)展過程中,電監(jiān)會(huì)形同虛設(shè),國(guó)資委作為“婆婆”與國(guó)家電網(wǎng)齊聲抵制拆分電網(wǎng),而發(fā)改委則掌握著上網(wǎng)和銷售電價(jià)的審批權(quán)。在市場(chǎng)相對(duì)壟斷的格局下,發(fā)電企業(yè)雖然受到電網(wǎng)的擠壓,但生存狀況并不差,何況還可以榨取更上游的煤炭企業(yè)的利益,改革的意愿并不強(qiáng)。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的階段,電力供應(yīng)緊缺,國(guó)家電網(wǎng)甚至以“電荒”來抵制被拆分的改革思路。電力敗局已現(xiàn)。