當前，中國改革已進入攻堅期和深水區(qū)。隨著十八屆三中全會的即將召開，社會各界對中國全面深化改革充滿期待。電力體制改革的呼聲也日漸高漲。由于世界各國的電力管理體制沒有統(tǒng)一的模式，電力體制改革向何處去已成為行業(yè)內(nèi)外關(guān)注的焦點問題，也在一定程度上影響和左右著我們對電力工業(yè)科學(xué)發(fā)展的信心和決心。電力體制改革已經(jīng)到了必須統(tǒng)一思想、明確方向的時候了。

任何改革的終極目的都是為了解決問題和提高效率效益，電力工業(yè)改革同樣如此。我們必須從促進能源發(fā)展和保障能源安全的大局出發(fā)，牢牢把握制約我國電力工業(yè)科學(xué)發(fā)展的主要矛盾，客觀分析國內(nèi)外改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，實事求是地總結(jié)我國電力發(fā)展的成功經(jīng)驗，科學(xué)謀劃下一步改革的思路和目標，積極穩(wěn)妥地探索一條符合我國國情的電力體制改革路徑。

一、我國電力工業(yè)存在的主要問題

自2002年電力體制改革以來，中國電力工業(yè)發(fā)展取得了巨大的成就，電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行，電力供應(yīng)充裕，電價水平總體穩(wěn)定，供電服務(wù)水平穩(wěn)步提升，基本滿足了經(jīng)濟社會發(fā)展對電力的需求。盡管中國電力工業(yè)發(fā)展成就斐然，但存在的突出問題也不容忽視。

一是電力發(fā)展方式?jīng)]有根本轉(zhuǎn)變。我國的能源基地大多集中在北方和西部地區(qū)，水電主要分布在西南地區(qū)，風(fēng)電、太陽能等新能源主要集中在“三北”地區(qū)，能源資源和電力需求呈逆向分布的現(xiàn)實決定了我國電力資源必須在全國范圍內(nèi)進行配置，才能達到資源利用效率效益的最大水平。就地平衡、局部平衡的發(fā)展思路導(dǎo)致能源結(jié)構(gòu)不合理，能源配置過度依賴輸煤，大范圍優(yōu)化配置資源的能力嚴重不足。近年來，西南地區(qū)棄水、“三北”地區(qū)棄風(fēng)已廣受社會詬病，大范圍優(yōu)化配置電力資源能力不足已成為影響電力工業(yè)科學(xué)發(fā)展的主要問題。

二是全國電力市場沒有形成。在發(fā)電側(cè)，市場煤、計劃電的管理體制導(dǎo)致煤電矛盾一直未能解決，競價上網(wǎng)的市場機制始終沒有形成。在售電側(cè)，國家推行的大用戶直購電因各種原因基本叫停，市場化改革試點也基本停止。電價改革根本沒有擺脫原先的審批機制，發(fā)電環(huán)節(jié)仍然是成本加收益的審批機制，電網(wǎng)環(huán)節(jié)依舊是購銷價差的電價形成機制，根據(jù)供求關(guān)系決定價格的市場機制沒有形成。

三是電力統(tǒng)一規(guī)劃機制缺失。企業(yè)上下游基本失調(diào)。電源發(fā)展的盲目性和無序性突出，電網(wǎng)與電源、新能源與常規(guī)電源發(fā)展不協(xié)調(diào)，致使電力整體富余與局部地區(qū)電力供應(yīng)緊張的局面并存，電力資源利用效率不高和投資浪費的現(xiàn)象進一步加劇，電力與資源、環(huán)境的矛盾也不斷增加。

二、照搬西方的改革模式不能解決我國電力工業(yè)存在的主要問題

現(xiàn)階段我國正處于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟還將繼續(xù)保持較快增長，能源發(fā)展的任務(wù)還十分艱巨。由于能源消費總量持續(xù)快速增長，能源的可持續(xù)供應(yīng)面臨嚴峻的資源約束，能源長期安全穩(wěn)定供應(yīng)問題十分突出。要確保我國能源安全、持續(xù)、可靠供應(yīng)，必須轉(zhuǎn)變能源發(fā)展方式，盡快解決能源發(fā)展面臨的突出問題。

對于中國電力工業(yè)存在的問題，有部分專家學(xué)者提出采用拆分式的改革，通過拆分電網(wǎng)來解決電力工業(yè)發(fā)展遇到的困難和問題，但拆分電網(wǎng)真的能否解決中國電力工業(yè)存在的問題，恐怕主張拆分的人也沒有搞清楚。

關(guān)于拆分式改革，主要有輸配分開、橫向拆分以及調(diào)度交易與電網(wǎng)分開三種模式。

第一，輸配分開無助于解決中國電力工業(yè)存在的問題。輸配分開本質(zhì)上不能打破壟斷，只會增加中間管理環(huán)節(jié)，增加電網(wǎng)發(fā)展和運行成本。中國社科院研究表明，實行輸配分開將因管理體系重構(gòu)增加固定成本500億~1100億元，日常生產(chǎn)協(xié)調(diào)成本每年增加130億~640億元，輸配分開有可能推高電價。電網(wǎng)的技術(shù)經(jīng)濟特性決定了輸電和配電都具有自然壟斷屬性，人為地將電網(wǎng)割裂開來，不僅無法建立競爭有效的電力市場，也不利于電力資源在全國范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。

第二，橫向拆分不利于電力資源在全國范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。將全國電網(wǎng)拆分成若干個獨立的區(qū)域電網(wǎng)公司，會將全國電力市場割裂成若干區(qū)域市場，造成區(qū)域壁壘，增加區(qū)域電力市場之間協(xié)調(diào)的難度和成本。我國大部分人口、產(chǎn)業(yè)、能源電力消費都集中在東中部地區(qū)，而能源資源則主要集中在西部。在目前發(fā)展階段下，區(qū)域市場已不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對電力的需求，無法達到電力資源在全國范圍內(nèi)優(yōu)化配置的目的，也不符合國家建設(shè)全國統(tǒng)一市場的形勢。橫向拆分不能改變電網(wǎng)壟斷特性，只會將大壟斷變成小壟斷，不僅不符合“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理”的管網(wǎng)方針，而且還會增加電網(wǎng)管理主體和管理成本，抬高整個電力工業(yè)發(fā)展的成本。

第三，將調(diào)度交易從電網(wǎng)分離出來并不能解決公平問題。主張調(diào)度交易與電網(wǎng)分離的人主要是擔心調(diào)度交易與電網(wǎng)一體化運作，電網(wǎng)調(diào)度和電力交易無法做到公平、公正。試想將調(diào)度交易從電網(wǎng)獨立出去就不會出現(xiàn)不公平、不公正問題嗎？答案顯然是否定的，如果沒有依法嚴格監(jiān)管，調(diào)度交易機構(gòu)放到哪兒都會出現(xiàn)不公平、不公正問題。而且，調(diào)度是電網(wǎng)運行控制的中樞，電力生產(chǎn)、輸送、使用瞬時完成的特性和電力系統(tǒng)的復(fù)雜性，決定了調(diào)度與電網(wǎng)具有內(nèi)生的、統(tǒng)一的、密不可分的關(guān)系，將調(diào)度與電網(wǎng)分離，不僅會增加電網(wǎng)安全運行的風(fēng)險，而且還會增加電力系統(tǒng)實時平衡的難度和成本。

改革需要借鑒一切成功經(jīng)驗，但絕不是簡單的照搬照抄。從我國現(xiàn)實國情和歷史沿革出發(fā)，充分考慮我國電力裝機結(jié)構(gòu)和電力管理架構(gòu)，進一步優(yōu)化調(diào)整政府與市場的功能和邊界，充分發(fā)揮市場在電力資源配置中的基礎(chǔ)性作用，是加快推進我國電力體制改革的重要方向。

三、一體化管理是保持電網(wǎng)長期安全穩(wěn)定運行的體制優(yōu)勢

從我國電力系統(tǒng)實際運行看，在目前我國電網(wǎng)結(jié)構(gòu)相對薄弱的情況下，我國能成為世界上少數(shù)幾個很長一段時間內(nèi)沒有發(fā)生大面積停電事故的國家，歸根結(jié)底是我們有一個統(tǒng)一的電網(wǎng)管理體制，使電網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)、運行、檢修、調(diào)度等環(huán)節(jié)，目標一致，協(xié)調(diào)有效，響應(yīng)迅速，職責清晰，責任落實，確保了我國電力系統(tǒng)長期安全穩(wěn)定運行。堅持電網(wǎng)一體化管理，有利于新能源在全國范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，有利于將西部地區(qū)的能源資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，促進全國區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)平衡發(fā)展。在歷次應(yīng)對特大地震、暴雨泥石流、雨雪冰凍等災(zāi)害中，正是我們堅持電網(wǎng)統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)籌協(xié)同，發(fā)揮集團化優(yōu)勢，才能及時有效處置事故，防止事故擴大，將各種災(zāi)害損失降到了最小。

從國際實踐看，“8·14”美加大停電、“11·10”巴西大停電、日本福島核危機以及印度大停電事件等大面積停電事故的屢屢發(fā)生，不斷警示我們，輸配分離、調(diào)度交易各自獨立等分散管理體制對電網(wǎng)影響巨大。綜合分析上述大停電，主要原因是處理過程中協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)過多，局部事故得不到及時有效控制，最終發(fā)展成為大面積停電。縱觀國外電力體制改革經(jīng)驗，一體化管理和分散式管理改革成效差異巨大。法國、德國采用一體化管理體制，這些國家不僅未發(fā)生大面積停電事故，而且本國電力企業(yè)迅速成長為國際一流能源集團。反觀英國等實施強制性拆分模式的國家，本國電力企業(yè)競爭力嚴重削弱，目前英國六家發(fā)配售一體化公司中，僅有一家英國本土公司，其他公司被德、法等國能源集團收購。分散管理不利于電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運行和電力企業(yè)的發(fā)展壯大。

四、按照“放開兩頭、監(jiān)管中間”的思路，推進全國電力市場體系建設(shè)

堅持市場化改革方向，建設(shè)全國統(tǒng)一的電力市場體系，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，依靠健全完善的市場機制，解決我國電力發(fā)展的主要矛盾和問題，應(yīng)該是我國電力體制改革的現(xiàn)實選擇。

建設(shè)全國電力市場體系，就是要以安全供電為前提，以機制建設(shè)為重點，放開兩頭，監(jiān)管中間，構(gòu)建統(tǒng)一開放的全國電力市場體系。放開兩頭，就是在發(fā)電側(cè)引入競爭機制，實現(xiàn)競價上網(wǎng)；在用電側(cè)競價購電，推進大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點，最終擴大到全部電力用戶。監(jiān)管中間，就是建立獨立的電網(wǎng)電價機制，依法依規(guī)對電網(wǎng)安全、調(diào)度、交易、服務(wù)等進行監(jiān)管。

近期要做好機制建設(shè)，重點是改革電價形成機制，完善電力市場交易規(guī)則，改進電力監(jiān)管機制，健全統(tǒng)一規(guī)劃機制，推進售電側(cè)電力體制改革試點。遠期要在做好試點工作的基礎(chǔ)上，制定用戶選擇權(quán)開放時間表，逐步放開大、中、小用戶選擇權(quán)，最終形成多買多賣的市場競爭格局，真正發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，提高整個電力系統(tǒng)運行的效率效益。