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今后新上投資項(xiàng)目，可能將不再需要跑“路條”。
據(jù)接近國家發(fā)改委的人士透露，發(fā)改委正在按照國務(wù)院新一輪機(jī)構(gòu)改革的部署，修訂《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》，對(duì)投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案管理辦法進(jìn)行重大改革。按照新的核準(zhǔn)辦法，作為項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置條件、長期以來讓企業(yè)和地方政府飽受其苦的“路條”審批，可望取消。
取消“路條”后，各項(xiàng)支撐性文件將不再互為前置條件。環(huán)評(píng)、土地預(yù)審、選址等工作并行辦理，節(jié)能評(píng)估審查合并到申請報(bào)告，不再需要單項(xiàng)目報(bào)批。
上述接近發(fā)改委人士表示，目前新的投資項(xiàng)目核準(zhǔn)辦法征求意見已結(jié)束。改革后，國家發(fā)改委將更加重視產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的指導(dǎo)作用，并計(jì)劃實(shí)行網(wǎng)上公開限時(shí)審批，提高效率，壓縮權(quán)力尋租的空間。
劉鐵男案催化核準(zhǔn)制改革
所謂“路條”，是指由國家發(fā)改委下發(fā)的同意項(xiàng)目開展工程前期工作的批文。拿到“路條”，意味著該投資項(xiàng)目納入國家專項(xiàng)規(guī)劃之列，相當(dāng)于半個(gè)“準(zhǔn)生證”。
2004年國務(wù)院實(shí)施投資體制改革，對(duì)于不使用政府資金建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，而是區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。其中，對(duì)重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目從維護(hù)社會(huì)公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)。
納入2004年本《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》的項(xiàng)目，均需上報(bào)國務(wù)院或地方投資主管部門核準(zhǔn)后實(shí)施。超過一定規(guī)模的投資項(xiàng)目，必須由地方發(fā)改委上報(bào)國家發(fā)改委核準(zhǔn)。
按照當(dāng)初國務(wù)院投資體制改革的決定，項(xiàng)目核準(zhǔn)制在制度設(shè)計(jì)中并不存在“路條”審批程序。據(jù)本報(bào)記者了解，當(dāng)時(shí)僅在發(fā)改辦投資（2005）1463號(hào)規(guī)定中，有“對(duì)特定項(xiàng)目試行出具咨詢復(fù)函”的措施。
然而，在后來的實(shí)際操作中，發(fā)改委卻將針對(duì)特定項(xiàng)目的咨詢復(fù)函，作為所有核準(zhǔn)項(xiàng)目的一項(xiàng)核準(zhǔn)前置條件�！奥窏l”審批由此產(chǎn)生。
“實(shí)施核準(zhǔn)制之后，為規(guī)避前期工作的風(fēng)險(xiǎn)，地方政府或企業(yè)會(huì)首先向發(fā)改委咨詢投資項(xiàng)目是否列入規(guī)劃。本來是一項(xiàng)咨詢，卻演變成了發(fā)"路條"、跑"路條"�！鼻笆鼋咏l(fā)改委的人士說。
這實(shí)際上成了投資主管部門私設(shè)的行政許可。作為前置條件，一個(gè)投資項(xiàng)目只有在拿到“路條”之后，環(huán)評(píng)、水土保持、礦產(chǎn)壓覆、地質(zhì)災(zāi)害、土地預(yù)審、電網(wǎng)接入等支持性文件才能啟動(dòng)。
“路條”成為決定項(xiàng)目生死的第一道許可。跑“路條”成了地方上項(xiàng)目的頭等大事，進(jìn)京做工作、匯報(bào)銜接成為常態(tài)。“由于核準(zhǔn)制需要各種支持性文件、協(xié)議和大量前期工作，比審批要求更復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)更大。為跑"路條"，害得企業(yè)和地方政府苦不堪言�！币晃浑娏ζ髽I(yè)人士說。
由于程序的復(fù)雜和不透明，一些投資項(xiàng)目從開展前期準(zhǔn)備到拿到“路條”，所需要的時(shí)間甚至在七八年。這其中，能源項(xiàng)目較有代表性。如湖南華電常德電廠新建項(xiàng)目耗時(shí)9年才獲得國家能源局發(fā)的“路條”。
為了“搶路條”，有的地方官員甚至不惜行賄。據(jù)《財(cái)經(jīng)》雜志8月中旬報(bào)道，在原國家發(fā)改委副主任、國家能源局局長劉鐵男貪腐案發(fā)生后，貴州的一名市長因涉嫌為跑“路條”向劉鐵男輸送利益而被調(diào)查。
“劉鐵男貪腐案使得現(xiàn)行項(xiàng)目核準(zhǔn)體制的一些問題暴露出來，在一定程度上促進(jìn)了這次改革。”前述接近發(fā)改委的內(nèi)部人士稱。
擬實(shí)行網(wǎng)上公開限時(shí)審批
按照本次醞釀中的項(xiàng)目核準(zhǔn)體制改革辦法，“路條”取消后，各項(xiàng)支撐性文件不再互為前置條件，這使得項(xiàng)目的環(huán)評(píng)、土地預(yù)審、選址等前期工作可以并行辦理。
“之前，設(shè)計(jì)單位等中介機(jī)構(gòu)只有當(dāng)見到路條才會(huì)啟動(dòng)支持文件編制。相關(guān)組件在繳納相應(yīng)費(fèi)用后，所起到的把關(guān)作用很有限。如果實(shí)施并行辦理，在審批效率上會(huì)有提高。”一位風(fēng)電企業(yè)負(fù)責(zé)人評(píng)價(jià)說。
按照現(xiàn)行審批流程，在各項(xiàng)支持性文件通過批復(fù)之后，才可向發(fā)改委提交核準(zhǔn)申請。隨后由發(fā)改委委托咨詢機(jī)構(gòu)評(píng)估、做節(jié)能批復(fù)等，最后才能辦理核準(zhǔn)手續(xù)。從審批過程看，需要經(jīng)手辦事科員-處長-副司長-司長-委內(nèi)會(huì)簽-副主任-主任-上會(huì)討論-印發(fā)文件。同一部門內(nèi)有多個(gè)司局可干預(yù)審批。
而這一冗長的審批鏈條上的每一個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)存在人為因素，項(xiàng)目單位不“匯報(bào)”很難通過。由于同類申請核準(zhǔn)的項(xiàng)目繁多，申報(bào)項(xiàng)目在發(fā)改委待核準(zhǔn)的目錄中先后次序也大有學(xué)問。且人為因素很強(qiáng)。
“這些因素包括項(xiàng)目先后排序，項(xiàng)目審批中尺度標(biāo)準(zhǔn)的把握，故意擱置不簽導(dǎo)致支撐性文件超過有效期，要求地方重新報(bào)送等諸多方式。” 五大電力集團(tuán)一位熟悉投資審批程序的人士介紹說，“每一個(gè)環(huán)節(jié)都有尋租的條件�！�
為此，前述發(fā)改委人士透露，為減少人為因素干預(yù)項(xiàng)目審批，核準(zhǔn)制度改革后，國家發(fā)改委將更加重視產(chǎn)業(yè)規(guī)劃作用，納入規(guī)劃之列的項(xiàng)目可以優(yōu)先核準(zhǔn)。
但也有專家擔(dān)心，核準(zhǔn)辦法改革若搞不好，最終可能只是將地方和企業(yè)的公關(guān)重心轉(zhuǎn)移到了規(guī)劃環(huán)節(jié)，從公關(guān)“路條”向公關(guān)“規(guī)劃名單”轉(zhuǎn)變。
為此，有電力企業(yè)人士建議，核準(zhǔn)辦法改革后，應(yīng)當(dāng)大力提高產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制的質(zhì)量，更多發(fā)揮規(guī)劃的指引作用。目前的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃大多缺乏清晰、具體的指引，而只有一些粗放、含糊的原則表述，如能源規(guī)劃并沒有納入具體的火電項(xiàng)目、風(fēng)電項(xiàng)目，導(dǎo)致企業(yè)不得不為“咨詢”自己的項(xiàng)目是否能納入規(guī)劃而跑“路條”。
“編制規(guī)劃時(shí)需要科學(xué)制定發(fā)展目標(biāo)，要有針對(duì)性的進(jìn)行項(xiàng)目布局，增強(qiáng)規(guī)劃的權(quán)威性和調(diào)控作用。同時(shí)需要銜接國家規(guī)劃與地方規(guī)劃，不同產(chǎn)業(yè)之間的規(guī)劃，如電網(wǎng)與新能源發(fā)電項(xiàng)目之間的規(guī)劃。”這位電力企業(yè)人士認(rèn)為。
此外，前述接近國家發(fā)改委人士還表示，核準(zhǔn)辦法改革后，將實(shí)行網(wǎng)上公開限時(shí)審批，力爭每個(gè)環(huán)節(jié)都做到公開透明。在此前項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)限不受約束，報(bào)批的項(xiàng)目拖上一兩年沒有反饋是很平常的事。
據(jù)接近國家發(fā)改委的人士透露，發(fā)改委正在按照國務(wù)院新一輪機(jī)構(gòu)改革的部署，修訂《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》，對(duì)投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案管理辦法進(jìn)行重大改革。按照新的核準(zhǔn)辦法，作為項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置條件、長期以來讓企業(yè)和地方政府飽受其苦的“路條”審批，可望取消。
取消“路條”后，各項(xiàng)支撐性文件將不再互為前置條件。環(huán)評(píng)、土地預(yù)審、選址等工作并行辦理，節(jié)能評(píng)估審查合并到申請報(bào)告，不再需要單項(xiàng)目報(bào)批。
上述接近發(fā)改委人士表示，目前新的投資項(xiàng)目核準(zhǔn)辦法征求意見已結(jié)束。改革后，國家發(fā)改委將更加重視產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的指導(dǎo)作用，并計(jì)劃實(shí)行網(wǎng)上公開限時(shí)審批，提高效率，壓縮權(quán)力尋租的空間。
劉鐵男案催化核準(zhǔn)制改革
所謂“路條”，是指由國家發(fā)改委下發(fā)的同意項(xiàng)目開展工程前期工作的批文。拿到“路條”，意味著該投資項(xiàng)目納入國家專項(xiàng)規(guī)劃之列，相當(dāng)于半個(gè)“準(zhǔn)生證”。
2004年國務(wù)院實(shí)施投資體制改革，對(duì)于不使用政府資金建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批制，而是區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制。其中，對(duì)重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目從維護(hù)社會(huì)公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)。
納入2004年本《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》的項(xiàng)目，均需上報(bào)國務(wù)院或地方投資主管部門核準(zhǔn)后實(shí)施。超過一定規(guī)模的投資項(xiàng)目，必須由地方發(fā)改委上報(bào)國家發(fā)改委核準(zhǔn)。
按照當(dāng)初國務(wù)院投資體制改革的決定，項(xiàng)目核準(zhǔn)制在制度設(shè)計(jì)中并不存在“路條”審批程序。據(jù)本報(bào)記者了解，當(dāng)時(shí)僅在發(fā)改辦投資（2005）1463號(hào)規(guī)定中，有“對(duì)特定項(xiàng)目試行出具咨詢復(fù)函”的措施。
然而，在后來的實(shí)際操作中，發(fā)改委卻將針對(duì)特定項(xiàng)目的咨詢復(fù)函，作為所有核準(zhǔn)項(xiàng)目的一項(xiàng)核準(zhǔn)前置條件�！奥窏l”審批由此產(chǎn)生。
“實(shí)施核準(zhǔn)制之后，為規(guī)避前期工作的風(fēng)險(xiǎn)，地方政府或企業(yè)會(huì)首先向發(fā)改委咨詢投資項(xiàng)目是否列入規(guī)劃。本來是一項(xiàng)咨詢，卻演變成了發(fā)"路條"、跑"路條"�！鼻笆鼋咏l(fā)改委的人士說。
這實(shí)際上成了投資主管部門私設(shè)的行政許可。作為前置條件，一個(gè)投資項(xiàng)目只有在拿到“路條”之后，環(huán)評(píng)、水土保持、礦產(chǎn)壓覆、地質(zhì)災(zāi)害、土地預(yù)審、電網(wǎng)接入等支持性文件才能啟動(dòng)。
“路條”成為決定項(xiàng)目生死的第一道許可。跑“路條”成了地方上項(xiàng)目的頭等大事，進(jìn)京做工作、匯報(bào)銜接成為常態(tài)。“由于核準(zhǔn)制需要各種支持性文件、協(xié)議和大量前期工作，比審批要求更復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)更大。為跑"路條"，害得企業(yè)和地方政府苦不堪言�！币晃浑娏ζ髽I(yè)人士說。
由于程序的復(fù)雜和不透明，一些投資項(xiàng)目從開展前期準(zhǔn)備到拿到“路條”，所需要的時(shí)間甚至在七八年。這其中，能源項(xiàng)目較有代表性。如湖南華電常德電廠新建項(xiàng)目耗時(shí)9年才獲得國家能源局發(fā)的“路條”。
為了“搶路條”，有的地方官員甚至不惜行賄。據(jù)《財(cái)經(jīng)》雜志8月中旬報(bào)道，在原國家發(fā)改委副主任、國家能源局局長劉鐵男貪腐案發(fā)生后，貴州的一名市長因涉嫌為跑“路條”向劉鐵男輸送利益而被調(diào)查。
“劉鐵男貪腐案使得現(xiàn)行項(xiàng)目核準(zhǔn)體制的一些問題暴露出來，在一定程度上促進(jìn)了這次改革。”前述接近發(fā)改委的內(nèi)部人士稱。
擬實(shí)行網(wǎng)上公開限時(shí)審批
按照本次醞釀中的項(xiàng)目核準(zhǔn)體制改革辦法，“路條”取消后，各項(xiàng)支撐性文件不再互為前置條件，這使得項(xiàng)目的環(huán)評(píng)、土地預(yù)審、選址等前期工作可以并行辦理。
“之前，設(shè)計(jì)單位等中介機(jī)構(gòu)只有當(dāng)見到路條才會(huì)啟動(dòng)支持文件編制。相關(guān)組件在繳納相應(yīng)費(fèi)用后，所起到的把關(guān)作用很有限。如果實(shí)施并行辦理，在審批效率上會(huì)有提高。”一位風(fēng)電企業(yè)負(fù)責(zé)人評(píng)價(jià)說。
按照現(xiàn)行審批流程，在各項(xiàng)支持性文件通過批復(fù)之后，才可向發(fā)改委提交核準(zhǔn)申請。隨后由發(fā)改委委托咨詢機(jī)構(gòu)評(píng)估、做節(jié)能批復(fù)等，最后才能辦理核準(zhǔn)手續(xù)。從審批過程看，需要經(jīng)手辦事科員-處長-副司長-司長-委內(nèi)會(huì)簽-副主任-主任-上會(huì)討論-印發(fā)文件。同一部門內(nèi)有多個(gè)司局可干預(yù)審批。
而這一冗長的審批鏈條上的每一個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)存在人為因素，項(xiàng)目單位不“匯報(bào)”很難通過。由于同類申請核準(zhǔn)的項(xiàng)目繁多，申報(bào)項(xiàng)目在發(fā)改委待核準(zhǔn)的目錄中先后次序也大有學(xué)問。且人為因素很強(qiáng)。
“這些因素包括項(xiàng)目先后排序，項(xiàng)目審批中尺度標(biāo)準(zhǔn)的把握，故意擱置不簽導(dǎo)致支撐性文件超過有效期，要求地方重新報(bào)送等諸多方式。” 五大電力集團(tuán)一位熟悉投資審批程序的人士介紹說，“每一個(gè)環(huán)節(jié)都有尋租的條件�！�
為此，前述發(fā)改委人士透露，為減少人為因素干預(yù)項(xiàng)目審批，核準(zhǔn)制度改革后，國家發(fā)改委將更加重視產(chǎn)業(yè)規(guī)劃作用，納入規(guī)劃之列的項(xiàng)目可以優(yōu)先核準(zhǔn)。
但也有專家擔(dān)心，核準(zhǔn)辦法改革若搞不好，最終可能只是將地方和企業(yè)的公關(guān)重心轉(zhuǎn)移到了規(guī)劃環(huán)節(jié)，從公關(guān)“路條”向公關(guān)“規(guī)劃名單”轉(zhuǎn)變。
為此，有電力企業(yè)人士建議，核準(zhǔn)辦法改革后，應(yīng)當(dāng)大力提高產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制的質(zhì)量，更多發(fā)揮規(guī)劃的指引作用。目前的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃大多缺乏清晰、具體的指引，而只有一些粗放、含糊的原則表述，如能源規(guī)劃并沒有納入具體的火電項(xiàng)目、風(fēng)電項(xiàng)目，導(dǎo)致企業(yè)不得不為“咨詢”自己的項(xiàng)目是否能納入規(guī)劃而跑“路條”。
“編制規(guī)劃時(shí)需要科學(xué)制定發(fā)展目標(biāo)，要有針對(duì)性的進(jìn)行項(xiàng)目布局，增強(qiáng)規(guī)劃的權(quán)威性和調(diào)控作用。同時(shí)需要銜接國家規(guī)劃與地方規(guī)劃，不同產(chǎn)業(yè)之間的規(guī)劃，如電網(wǎng)與新能源發(fā)電項(xiàng)目之間的規(guī)劃。”這位電力企業(yè)人士認(rèn)為。
此外，前述接近國家發(fā)改委人士還表示，核準(zhǔn)辦法改革后，將實(shí)行網(wǎng)上公開限時(shí)審批，力爭每個(gè)環(huán)節(jié)都做到公開透明。在此前項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)限不受約束，報(bào)批的項(xiàng)目拖上一兩年沒有反饋是很平常的事。
